在改革開放中完善市場配置土地制度——近40年來我國土地使用制度改革綜述

　　“敢為天下先”，是中國改革開放精神的生動寫照，也是中國土地使用制度改革的天然基因。

　　40年前的那一夜，安徽鳳陽小崗村18位農民以“敢為天下先”的膽識按下紅手印，成為中國改革開放的實踐起點;30年前的那一槌，深圳“敢為天下先”頂著壓力首次公開拍賣土地使用權，改寫了新中國的用地方式，給中國的改革開放插上了騰飛的翅膀。

　　展開改革開放的歷史長卷，每一次土地變革都留下了濃墨重彩的篇章。從始于20世紀70年代末的農村土地制度改革到始于20世紀80年代末的城市土地有償使用制度改革，再到黨的十八大以來的“三塊地”試點改革，中國在用地方式轉變中不斷全面深化改革，也利用土地創造了一個又一個“中國奇跡”。

　　農地改革孕育火種與激情

　　春雷一聲震天響，清風數拂天下春。小崗村“18個紅手印”催生的“大包干”，打破的不只是“大鍋飯”，而是點燃了整個中國的改革熱情。

　　1978年，小崗村實行“大包干”后一個月，家庭聯產承包責任制這項中國農民的偉大創造，成為十一屆三中全會的重要議題。1982年1月1日，首個農村“一號文件”正式出臺，明確指出“包產到戶、包干到戶”都是社會主義集體經濟的生產責任制。從此，家庭聯產承包責任制從安徽、四川等地以磅礴之勢推向全國，極大地調動了億萬農民的積極性，解放和發展了農村社會生產力，帶來了農村經濟的大發展和農民生活水平的改善。

　　在安徽小崗村、小井莊，“包產到戶”從暗流涌動到如火如荼，無數農民嘗到了豐收的喜悅，日子一天比一天好。

　　在四川廣漢，向陽鎮在全國率先摘下“人民公社”的牌子，推行“包產到組”，并直接觸動了《憲法》的修改，改變了農村政治體制。包產到戶，讓家家都豐收了，也讓農民嘗到了吃飽穿暖的滋味。向陽，成了“中國農村改革第一鄉”。

　　在貴州湄潭，一場“增人不增地、減人不減地”的試驗展開。他們按照“堅持土地集體所有權，搞活土地使用權，強化土地管理權，提高土地利用率和產出率”的總體思路，配套試驗了農產品基地建設、糧油購銷體制改革、非耕地資源計劃開發、土地金融公司組建及運作、工業小區建設等項目，取得了不俗成效。

　　從“大鍋飯”到“大包干”，土地所有權歸集體，土地承包經營權歸農戶，這是所有權和使用權在土地上的第一次分離，也是農村人地關系的一次重大轉變，更是我國農村集體經濟經營體制的一次重要創新。這次變革，為深化農村改革積累了經驗。

　　1984年，我國基本完成農村家庭聯產承包責任制改革。自此，農村土地承包關系正式確立。但改革的步伐并未停止。農村土地承包制度在改革開放中不斷調整完善。2002年，這一制度終于形成立法——《農村土地承包法》，明確“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”。2008年，黨的十七屆三中全會提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。

　　從土地承包期限15年到延長至30年，再到“長期穩定”變為“長久不變”。一次次調整，及時回應了廣大農民和農業新型經營主體的關切，消除了社會各界對土地承包關系的認識分歧，也為進一步完善黨的農村土地政策留下了時間窗口。

　　當改革的巨輪駛至2017年，農村土地承包法迎來首次調整，提出實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”。這是繼家庭聯產承包責任制之后，我國農村改革的又一次重大制度創新。

　　從所有權、承包經營權“兩權分離”，到所有權、承包權、經營權“三權分置”，順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，映射出農地經營方式的時代變遷。

　　農民財產權終于可以“變現”了!資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”故事，在全國掀起熱潮，人地關系又一次在制度變遷中悄然發生著變化。

　　市場配置土地：從“基礎性”到“決定性”

　　改革，始于農村，卻并未止于農村。1978年，當“大包干”在農村以星星之火形成燎原之勢時，深圳以特區之名，開始講述改革與開放的故事。從小崗到深圳，從農村到城市，天地間蕩起改革開放的春潮，而土地使用制度改革也在對外開放的挑戰中壯闊前行。

　　在改革開放的第一個10年，在國民經濟亟待復蘇、外資企業躍躍欲試進入國內市場的勢態下，在大量土地資源低效利用、大規模隱形土地市場長期存在的情形下，“無償、無限期、無流動”的計劃配置與行政劃撥用地制度亟待轉變。“大包干”下的“兩權分離”(所有權和使用權)也給城市用地提供有益的啟示。我國在部分沿海城市展開了從收取城鎮土地使用費到土地有償出讓的探索。

　　1987年，深圳敲響了新中國土地使用權拍賣的“第一槌”，被外媒稱作“是中國土地管理制度在理論和實踐上的一次重大突破，是中國土地使用開始進入市場經濟的標志”“標志著中國大陸的改革開放進入歷史新時期”。在此后短短一年時間里，《憲法》和《土地管理法》先后修改，為土地有償出讓新制度的確立和推行提供了基本的法律依據。

　　從此，國有土地告別了“無償、無限期、無流動”，開啟了“有償、有限期、有流動”的新紀元。市場，這只無形之手，終于在土地資源配置中發揮作用。改革開放大潮中的地方政府與群眾，開始認識到“地能生金”，相信“土地是財富之母”。土地，在經濟社會發展與轉型中的重要地位和作用日益顯現，成為城市經營的重要一隅。“以地謀發展”，逐漸成了大大小小城市的共識。

　　與此同時，從“保發展、保資源”到“保發展、保資源、保權益”，從商業用地“招拍掛”到工業和經營性用地全面實行“招拍掛”，再到土地政策參與宏觀調控，土地有償使用制度的改革充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，不斷探索完善規章制度，積極推動舊城改造、小城鎮建設、保障房建設、棚戶區改造、國有企業改制等各項經濟活動。

　　土地有償使用制度的健全與完善，也推動著土地市場逐步走向規范化，建成了包括城鎮國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資在內的多層次市場體系。

　　伴隨著經濟發展方式的轉變和產業結構的調整升級，土地二級市場的需求越發強烈。然而，土地二級市場存在著交易自發分散、交易規則不健全、服務監管不完善、交易信息不對稱等與完善的現代市場體系不平衡、不適應、不協調的問題。

　　改革的問題依然要靠深化改革來解決。為此，黨的十八屆三中全會作出了“讓市場在資源配置中起決定性作用”的重要論斷，并要求“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”，加快建立城鄉統一的建設用地市場和完善的現代市場體系。

　　2017年2月，原國土資源部在30個省(區、市)的34個市縣(區)全面啟動土地二級市場試點工作。兩年來，34個試點不斷開花結果。“試制度”全面推進，產權制度更加明晰，交易審核制度不斷完善;“試路徑”穩中有進，從一、二級市場聯動、國有和集體聯動、城鄉聯動的角度，推動建立城鄉統一的建設用地市場;“試成效”亮點紛呈，市場交易更加活躍，土地要素流動更加順暢，存量土地配置效率更高。從試點啟動至今年5月，試點地區轉讓土地3175宗，面積15083公頃，涉及價款458億元;部分試點地區的轉讓交易量比前3年年均交易量增加50%以上，有效促進了存量土地的盤活;長春、廈門、許昌等地的劃撥土地出租收益也增長了67%。

　　土地利用方式的轉變，正為中國經濟的又一次騰飛積聚優勢。土地市場的日趨完善，為“以減量換增量”創造了更為廣闊的平臺。上海、北京率先步入“減量化”用地時代，以“立方”挑戰“平方”，用地效益節節升;廣州變“建新城”為“改舊城”，全面提升城市建設水平;深圳幾經城市更新，已步入4.0時代，從經濟、文化、環境等全方位推進城市建設，為改革開放下一程蓄力……

　　構建城鄉統一土地市場

　　三十而立，四十不惑。改革開放的這個10年里，新一輪農村土地制度改革鳴笛啟航。

　　這是走向城鄉統一的10年。2008年，黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，要求改革征地制度，探索農村集體經營性建設用地入市。2013年，十八屆三中全會決定提出“堅持農村土地集體所有權，建立城鄉統一建設用地市場，賦予農民更多財產權利，加快構建新型農業經營體系，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。2014年，農村土地制度改革沿著城鄉統一的路徑“三箭齊發”，在全國33個試點地區分類進行，正式拉開了“新土改”的大幕。

　　此后，33個試點在“蹄疾”與“步穩”之間尋求著平衡，在推動有效改革與堅守底線之間尋找著平衡。一方面，對于看準了的、條件成熟的改革單元，乘風破浪，爭取新突破、新成效;另一方面，對于實在難啃的“硬骨頭”，心存耐性，深入調查研究、不斷摸索總結。

　　自2015年年底以來，原國土資源部先后制定出臺《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》等文件，指導試點地區加快開展集體土地確權登記發證工作，鼓勵有條件的地區編制村土地利用規劃，統籌安排農村各項土地利用活動等，加強了農村土地調查、確權和規劃工作，既有力支撐了改革試點，也為今后深化改革、促進農村土地規范有序利用打下了堅實基礎。

　　然而，“牽一發而動全身”7個字早已決定，農村土地制度改革絕不能單打獨斗。在統籌中深入，在深入中統籌，是打好這場攻堅戰的不二法則，既要功夫向內抓好內部統籌，也要眼光向外推進外部統籌。

　　2015年10月，《深化農村改革綜合性實施方案》出爐，開啟了全面深化農村改革大幕的“總施工圖”，發出了統籌各項農村改革的號角。2017年中央一號文件提出，將農村土地征收制度改革和經營性建設用地入市改革的試點范圍擴至33個縣，將“三塊地”改革徹底打通。

　　黨的十九大吹響了鄉村振興的號角。在這幅宏大的藍圖中，農村土地制度改革被賦予了更為艱巨的任務。半個月后，全國人大宣布農村土地制度改革試點延期一年。原國土資源部部長姜大明在當年的全國國土資源工作會議上強調，試點工作不能只見“盆景”而不見“苗圃”，要嚴守底線，增強改革的整體性、系統性、協同性，逐步顯化改革的綜合效益。

　　乘風破浪正當時，快馬揚鞭自奮蹄。“三塊地”改革不斷傳來落蹄聲，一批可復制、可推廣、利修法的制度性成果躍然紙上。

　　——集體經營性建設用地入市試點摸清“家底”、增效擴能。從浙江德清敲響全國“第一槌”，再到貴州湄潭率先在西部地區“破冰”，集體經營性建設用地入市逐步開花結果。33個試點地區積極開展就地入市、調整入市和整治入市，建立健全市場交易規則和服務監管制度;加強村集體內部土地資產處置管理，積極探索入市主體及其組織形式。截至今年3月，共查明農村集體經營性建設用地約11.9萬宗、141.5萬畝;發證25萬多宗，發證率82%，為入市改革廓清權屬基礎;共辦理78宗集體經營性建設用地抵押貸款，貸款金額約23.56億元。

　　——征地制度改革試點取得積極成效。在縮小征地范圍方面，探索了公共利益用地范圍，研究了征收目錄;在規范征地程序方面，普遍建立了社會穩定風險評估機制和民主協商機制，簽訂征收補償安置協議，建立健全土地征收矛盾糾紛調處機制，保障被征地農民合法權益;在多元保障方面，從實際出發拓展安置和就業途徑，通過留地留物業安置、入股安置、留糧食安置以及征地補償款代管等方式，保障被征地農民長遠生計。

　　——宅基地制度改革試點全面深入推進。在宅基地“三權分置”的探索下，在農村不動產統一登記的推動下，從確權登記頒證到村民自治管理再到宅基地自愿有償退出路徑，均取得積極進展。截至2018年3月底，試點地區共辦理農房抵押4.7萬宗，抵押金額91億元;騰退出零星、閑置的宅基地9.6萬戶、7.1萬畝。

　　——內外統籌有序推進。農村綜合改革穩步向前，33個試點全部納入新型城鎮化綜合試點，14個納入農村改革試驗區，15個宅基地制度改革試點全部列入農民住房財產權抵押貸款試點，不少試點地區納入了農村集體產權制度改革試點。伴隨著“三塊地”改革統籌推進，以及土地二級市場試點的城鄉聯動推進，城鄉統一的建設用地市場在部分地區已經“初長成”。

　　——改革與立法相互促進。在總結提煉各地試點經驗，并在與國務院法制辦等相關部門充分溝通的基礎上，2016年年底，《土地管理法》修正案草案形成;同年5月23日，《土地管理法(修正案)》(征求意見稿)發布;結合征求意見，又進行了18處修改，修正案送審稿于同年7月27日正式上報國務院審議;今年4月27日，全國人大常委會2018年立法工作計劃公布，土地管理法(修改)列入初次審議的法律案。

　　在走向城鄉統一的廣闊土地上，農業正逐步強起來，農民正漸漸富起來，農村正日益美起來。浙江德清的鋼琴小鎮飛出激揚樂章，鋼琴產業在那里深深扎根，農民成了“樂器之王”，訂單飛到美國;安徽金寨宅基地改革釋放“蝴蝶效應”，萬戶貧困戶脫了貧，農民主動上門要求參加宅改;越來越多常年在外的“候鳥”，紛紛借土地新政“回歸”創業，成為種糧大戶、養殖大戶、旅游大戶;外資企業也借助改革進入農村市場，享受到農村土地制度改革的“紅利”……

　　敢為天下先，改革永不歇。從計劃經濟到社會主義市場經濟，從農村土地制度改革到城市土地有償使用制度改革，從鄉土中國到城鄉中國，波瀾壯闊的40年，讓我們讀懂了改革開放的豐富內涵，見識了市場這只無形之手的強大力量。土地改革始終與改革開放一路同行，市場在土地資源配置中的作用日益凸顯，橫亙在城鄉土地之間的鴻溝步步縮小。站在全新的歷史征程上，相信通過改革不斷創新完善的市場配置土地制度，定能在改革開放中開創出一片新天地。(記者 車娜)

　　轉自：中國自然資源報