為貫徹落實黨的十九大關于推進國家治理能力和治理體系現代化決策部署，2019年初開始，漢中市按照“重心下移、力量下沉、保障下傾”的思路，突出問題導向、聚集關鍵環節，在優化機構設置、創新管理體制、賦權放權、綜合執法、便民服務等方面下功夫，堅持先試點、再完善、后推廣的方式，全力推進鎮級管理體制改革。經過一年多的運行，鎮級職責分工更加優化、工作配合更加協同、管理服務更加高效，初步建立了運行順暢、便民高效、監管規范、富有活力的基層管理體系，著力破解基層長期存在的體制機制問題和治理難題。

　　堅持問題導向，系統謀劃統籌推進

　　當前，一方面，鎮級政府權小責大、有責無權、權責不匹配、權責脫節現象突出，很多本應由上級職能部門承擔的職責責任轉嫁到了基層，導致鎮級政府不堪重負、效率低下。鎮作為一級政府，在多數領域缺乏獨立的行政執法權，無法獨立開展行政檢查、行政處罰、行政強制等執法活動。財政、司法、市場監管、自然資源、公安等部門實行派駐機制、垂直管理，鎮一級并不具備相關領域的管理權限。遇到疑難問題，鎮政府沒有能力和手段進行執法和有效管理，導致基層治理出現了不少薄弱環節。

　　另一方面，鎮級干部隊伍建設短板明顯，公務員、事業單位工作人員同工不同酬，政治待遇、政治前途差別較大，編制身份決定了個人待遇，內部激勵機制不活。漢中152個鎮共有公務員4514 名、事業單位工作人員4472名，其中工人身份165名，鎮級年度綜合目標考核獎和公務交通補貼多數按照公務員身份發放，某種程度出現了“干與不干一個樣”“干多干少一個樣”，在脫貧攻堅、鄉村治理任務重的情況下，缺乏調動和約束干部的手段。

　　針對突出問題，2019年1月，以市委、市政府文件出臺《鎮級行政管理體制改革試點實施方案》，按照依法下放宜放則放、制度創新提高效能、因地制宜分類實施、積極穩妥同步推進四條原則，圍繞機構重塑、內部挖潛、搭建平臺、再造流程、強化保障等重點提出了八項措施。

　　改革重點把握“四個突出”。一是突出問題導向。把基層反映最為集中、最希望解決的問題作為突破口和切入點，聚集如何解決鎮級職能不夠優化協同高效、縣鎮職責不夠清晰明確、鎮干部管理活力不足等，提高改革措施針對性。二是突出系統協同。堅持改革系統謀劃、整體推進，及時向市委主要領導匯報改革方向和具體舉措，按照全市基層治理能力建設規劃和要求，修訂完善《方案》，提請深改會研究部署，最大限度爭取部門和縣區的支持和認可，凝聚了更大的共識。三是突出探索創新。深入學習、準確把握《中國共產黨機構編制條例》和中央、省委改革精神，全面掌握基層情況，在現有法律法規框架下銳意改革大膽突破，著力打通關節、疏通堵點、力求實效。四是突出狠抓落實。加強對4個試點縣的督促指導，省委編辦主任帶隊來漢調研指導，市委常委、政法委書記和市委常委、組織部長分別帶隊到試點縣開展調研督導，市委編辦先后開展業務指導6次，并在西鄉縣召開了現場推進會，組織各縣區觀摩學習，切實推動改革任務落實落地。

　　優化資源配置，增強鎮級管理體制活力

　　按照簡約高效要求，從增強鎮級組織架構與運行發展的貼合度入手，積極推進鎮級組織形態、力量體系的重組再構，在全省統一的“六辦三站一中心”鎮級機構限額內，重組機構、優化職能、厘清邊界，創新駐鎮機構管理，形成富有活力動力的體制機制。

　　一是科學規范設置，讓機構更加符合基層實際。結合原鎮級機構設置與管理運行實際契合度不夠高、與地方經濟社會發展聯系不夠緊密的實際，堅持三項原則，推進鎮級機構優化重組。堅持推進新時代“五位一體”總體布局貫徹落地的原則，統一設置鎮級黨政綜合、經濟發展、文化建設、社會治理、生態文明5個方面的內設機構，使鎮級機構的主體框架更具時代性。堅持推進整合審批服務執法力量下沉的原則，統一設置綜合執法、便民服務2個方面的事業單位，使鎮級政府的主體功能更具人民性。堅持因地制宜、自主設置的原則，試點縣根據所轄鎮(街道)區域發展、社會治理、人口分布等實際，在限額內自主研究設置了脫貧攻堅、產業發展、招商引資、農業農村等特色機構，使鎮級機構設置更具靈活性，更加符合運行實際和發展需要。

　　二是縣上人鎮上用，讓“條塊”更加緊密結合。從解決鎮(街道)對派駐單位人員管理缺抓手、協調缺機制等問題入手，實行“縣上人、鎮上用”的駐鎮(街道)單位人事管理改革，將實行“條”管的鎮(街道)財政所、司法所、市場監管所日常管理權限交由鎮(街道)負責，明確派駐人員的工資、津補貼、考核性獎勵以及各類福利待遇等經費由縣級財政直接預算并撥付給派駐的鎮(街道)，由鎮(街道)管理、考核和發放，縣級主管部門只負責派駐人員的業務培訓和進出調配。建立健全駐鎮單位屬地管理協調聯動機制，賦予鎮(街道)對派駐人員人事任免和調配的建議權、對綜合性工作的指揮調度權、對工作考核的建議和否決權，確保駐鎮(街道)單位及人員扎根基層、融入基層、服務基層，實現聚力增效。

　　三是放權賦能下沉，讓權責更加對等一致。持續加強鎮級政府服務能力建設，借鑒經濟發達鎮擴權強鎮經驗做法，以試點縣為單位，以梳理鎮級實施更加便捷高效的高頻便民服務事項為重點，對試點縣縣級部門的行政許可、公共服務等政務服務類事項進行全面梳理，依法依規下放由鎮級政府實施，4個試點縣共梳理下放社保、醫療、民政救助等事項534項，有效擴充了鎮級政府服務功能，方便了群眾辦事。積極推進執法力量和資源向基層下沉，以鎮(街道)綜合執法辦公室為基礎，搭建綜合執法平臺，在依法有序向鎮級下放執法事權的同時，借鑒“鎮辦吹哨，部門報到”成功經驗，建立健全協調聯動統一執法機制，推進“一支隊伍綜合執法”，化解了“看得見的管不著”和“管得著的看不見”的矛盾。

　　創新人事管理，健全激勵保障機制

　　探索按崗管理、按績考核、按勞取酬的鎮級人事管理機制，調動干部干事熱情，凝聚發展合力。

　　一是打破身份限制，實行按崗管理。推行“編制身份不變，人員按崗管理”新機制，打破鎮級干部原有身份限制，除鎮級副科級以上領導干部外，其余所有干部根據鎮級機構調整后設置的行政和事業類崗位，通過競爭上崗、公開遴選等方式，雙向選擇競聘各類工作崗位，全面實行交流輪崗、動態管理。建好鎮級干部編制檔案身份賬、實際工作崗位賬，實行“兩本賬”管理，很好的解決了鎮級干部混崗混用和事業干部晉升通道窄等問題，實現了干部管理由“身份管理”向“崗位管理”的轉變。

　　二是獎補“差異化”發放，實行按勞取酬。推行“工資走身份，獎補按業績”新機制，研究制定鎮級干部獎補資金切塊撥付、工作津補貼差異化發放等改革辦法措施，將試點縣鎮級干部年度綜合目標考核獎、公務交通補貼、鄉鎮工作津貼全部納入改革，改變原來以身份為主的獎補發放方式，采取以干部工作崗位、工作績效、包村(社區)聯片、受獎懲情況等為主要評價指標的差異化發放，通過制定科學公平的發放標準、實行系統嚴格的考評打分、開展規范嚴謹的公示公布，使獎補差異化發放改革措施順利實施、落地見效，得到了鎮級干部的積極擁護，形成了按勞取酬的鮮明導向。

　　三是健全考評體系，實行按績考核。建立“系數+積分”考評考核體系，以干部實際工作崗位、包村聯片區位、工作任務量的大小等確定考評“系數”，以實際工作業績、包聯工作成績、受獎懲情況等增減考評“積分”，以“系數+積分”的結果確定考核格次，實行按季考評、按年考核，考核結果作為干部年度目標責任考核和差異化發放獎補的主要依據，使對鎮級干部考核評價更加精準嚴密、貼近實績，鎮級干部考核評價指標體系更加系統完善。在試點實踐中，部分試點縣還將考核指標進一步量化細化，結合脫貧攻堅和鄉村振興工作，將干部到村入戶的頻次、里程等作為公務交通補貼和鄉鎮工作津貼考核發放的重要指標，據實統計、考核發放，確保了長期奮戰在基層一線的干部待遇有了實實在在的保障。

　　強化簡政便民，構建便捷高效服務模式

　　在探索鎮級管理體制創新，激發內生動力活力的同時，將以人民為中心的發展理念貫穿試點工作始終，緊扣簡政便民目標，不斷提升服務群眾的能力水平。

　　一是優化服務流程，打造“一門辦理”服務。把鎮級便民服務中心“一門辦理”作為推行基層審批服務便民化的主抓手，將縣級部門委托下放和鎮級現有審批及服務事項全部向鎮(街道)便民服務中心集中，按照標準化、規范化、便捷化的工作要求，優化中心辦事流程、壓縮辦理時限、提升服務標準，推行“前臺綜合受理、后臺分類辦理、統一窗口出件”服務模式，實行“一站式”“一條龍”便捷服務，初步實現群眾進一扇門、辦所有事的目標，極大的提升了服務效能，解決了群眾辦事“來回跑”“多頭跑”的煩惱。

　　二是聚合服務功能，推進“兩廳建設”。按照示范型、標準型、簡樸型三種類型，推進鎮(街道)便民服務中心實體大廳規范化建設，按類型統一實體大廳的設計風貌、標識標牌、設施設備等硬件設施配備，按標準規范大廳的服務事項、辦事流程、工作標準等服務功能，使鎮級便民服務中心真正成為聯系群眾的橋梁，展現形象的窗口。健全完善鎮級便民服務網上大廳功能，將服務網絡連接到村(社區)，實現鎮(街道)村(社區)全覆蓋。對村(社區)辦理或待辦事項全面梳理，形成清單，逐一規范辦理流程，實行線上線下受理辦理，初步達到了群眾辦事“小事基本不出村(社區)、大事基本不出鎮(街道)”的服務目標。

　　三是優化服務架構，構建“三級便民”體系。將政務服務觸角向基層延伸，設立鎮(街道)便民服務中心、村(社區)便民服務站。構建起以縣級行政審批服務局為業務統領，鎮(街道)便民服務中心為服務主體，村(社區)便民服務站為有效補充的三級便民服務體系，實現了政務服務從縣覆蓋到鎮(街道)，延伸到村(社區)目標，打通了服務群眾“最后一公里”。