邵陽市工讀學校校門外。該校原是一所廢棄的村小。

　　2019年3月9日，全國人大代表、四川資陽市雁江區宴家壩村黨支部書記查玉春在“兩會”上提出建議，希望未成年人保護法、婚姻法中，能進一步明確家庭對未成年人的監護責任。

　　據封面新聞報道，查玉春表示，近段時間發生的未達刑事責任年齡未成年人犯罪案件，處理結果往往未達到社會大眾的心理預期，引起社會大眾對此類案件的巨大焦慮。

　　幾天前，全國人大代表、陜西省律師協會副會長方燕也對此問題表達了關切。她表示，刑法應考慮對未成年人的行為能力做出調整，確保部分未成年人的犯罪行為得到相應制裁。

　　2018年底至2019年初，湖南接連發生3起未成年人涉嫌殺人事件，嫌疑人都只有十二三歲。其中兩起，少年殺害了自己的母親、雙親，另外一起的被害人只有12歲。

　　事后有媒體報道，涉嫌殺母的12歲少年小吳未達到刑事責任年齡，被警方抓捕4天后即被釋放。但村里人不歡迎他，原學校的家長們也抗拒他回校讀書。無處可去的小吳，被家人帶到賓館住了近兩周，后在當地政府的協調下，被送往長沙一家機構接受為期三年的管束。

　　2019年1月，新京報記者實地走訪了長沙市唯一的工讀學校，校方稱并未接收小吳，因為“暴力犯罪的未成年人不是我們招收的對象”。也有人說，小吳被送進了未成年犯管教所，對此，湖南省唯一的未管所表示并不知情。

　　“對于不承擔刑事責任，又實施了比較嚴重的暴力犯罪的孩子，目前法律上存在一定空白，實踐當中也確實存在著困惑。”中國政法大學法學院講師苑寧寧說，勞教制度廢止前，這類孩子可以適用收容教養制度，被送到勞教場所執行。但2013年勞教制度廢止后，收容教養也失去了執行場所和具體使用程序，這些孩子的處境因此非常尷尬。

　　朱琦琦的入學申請表，上面記錄著她的基本信息、違法事實等。

工讀學校的孩子們

　　湖南省邵陽市工讀學校位于邵陽市郊217省道東側。這里本來是一所廢棄的村小，一公里內只有未竣工的樓房和幾間村屋。

　　學校的鐵門隱藏在村屋中，兩米多寬，三米多高，上面裝飾著金色的花紋和一對奔跑的獅子。大門里常年掛著兩把大鐵鎖，將門里的孩子和外面的世界分割開。

　　朱琦琦、劉強和張明是2018年8月進入這所學校的。

　　經過邵東縣公安局偵查，2018年7月的一天，朱琦琦涉嫌介紹未成年人賣淫。她和一名男生因此獲利6000元，她自己分到2000元。警方認為她是主犯之一，將她抓捕歸案。

　　犯案時，朱琦琦只有13歲。依據刑法，不滿14歲的未成年人不到承擔刑事責任的年齡，除責令父母或監護人加以管教外，必要時可由政府收容管教。

　　朱琦琦沒有進入司法程序，朱媽媽也在女兒被抓當天接到了邵東縣公安局的電話。“他們說，你這個小孩得送到專門的工讀學校學習。別的孩子去那個學校要好多錢呢，你們去不用花錢。”

　　朱媽媽告訴新京報記者，她不知道什么是工讀學校，但實在管不了這個女兒，所以同意了警方的建議。“她不知道自己做錯了事。以前去長沙抓她，回來又被她跑掉，和那些壞孩子混。”

　　在看守所待了一天一夜，朱琦琦被邵東縣公安局送進了邵陽市工讀學校。和她一起被送去的，還有一張入學申請表。

　　申請表是警方和學校的交接程序。上面記錄著孩子的基本信息、違法事實，經過監護人及公安機關辦案民警、法制部門負責人、局領導層層簽字后，被交到邵陽市工讀學校副校長周紅手中。

　　和朱琦琦同一天被送來的還有兩個男孩——劉強、張明。他們也是這起介紹賣淫案的參與者。

　　劉強比朱琦琦小一歲，個子很小，瘦瘦的，一身迷彩服掛在身上，十根手指上文著不同的圖案。邵東警方認為，劉強和朱琦琦一樣屬于主犯，6000元中的另外4000元就是被他拿走了。

　　17歲的張明是三人中年紀最大的，身高將近一米八，長得壯實，把迷彩服撐得鼓鼓囊囊，戴一副金絲邊眼鏡。“警方認為張明伙同他人介紹未成年人賣淫。他雖然年滿16歲，可以承擔刑事責任了，但罪行比較輕微，也送到我們這來了。”邵陽市工讀學校的一名教官說。

　　朱琦琦、劉強這樣的孩子不在少數。全國人大代表查玉春在調研中發現，2016年，資陽市檢察機關和公安機關對轄區三年內未達刑事責任年齡未成年人犯罪案件進行過統計，發現共有71名未達刑事責任年齡的未成年人涉嫌犯罪，犯罪年齡多集中在13至15周歲，犯罪類型約四分之三為侵財型犯罪。

　　國學課后，邵陽市工讀學校的孩子們要以班級為單位匯報心得體會。這是所有課程后的必備環節。A12-A13版攝影/新京報記者 王翀鵬程

從戒網癮學校到工讀學校

　　按照邵東縣公安局的建議，朱琦琦、劉強和張明要在邵陽市工讀學校學習兩年。

　　在這里，朱琦琦認識了25個和她一樣“犯了事”的同學。他們之中有的曾盜竊搶劫，有的參與過販毒，還有的身負命案。

　　“我們最開始不接收這樣的孩子。”邵陽市工讀學校副校長周紅說，2003年初建時，學校的名字是“邵陽青少年教育學校”，是一所培養“后進生”學習興趣、幫助未成年人戒網癮的民辦學校。直到8年前政府參與進來，學校才在原有基礎上加掛了工讀學校的牌子，開始接收有違法犯罪行為的未成年人。

　　“那是2011年，未成年人違法犯罪的問題引起了大家的重視。湖南省提出，每個地級市都要有一所特殊教育學校。”周紅說，當年3月，湖南省社會治安綜合治理委員會在長沙召開了一個有關特殊人群服務管理工作的會議，要求各市州在三年內創辦工讀學校，矯治那些有輕微違法犯罪行為、不良行為的青少年。

　　“說是有輕微違法、不良行為，但實際上有些嚴重暴力違法的孩子也送到了這個學校，比如殺人的，去年就送來過五六個。”周紅說，這里的孩子小的十二三歲，大的十七八歲，因偷竊、打架斗毆違法的居多。

　　會后，邵陽市社會治安綜合治理委員會辦公室(下稱“綜治辦”)和當地教育部門、公安部門一起考察了轄區內的三所民辦學校，最終決定以“民辦公助”的方式創辦邵陽市工讀學校。

　　“之所以選擇這所學校，除了硬件條件好一些，最主要是他們愿意承擔這個責任。”邵陽市綜治辦主任王平說，由于生源特殊，工讀學校在社會認同、政策支持和資源保證方面比普通學校困難，“不是人人都愿意搞。”

　　“民辦公助”模式形成后，邵陽青少年教育學校自籌60萬元，加固了校舍、宿舍，加高了圍墻。2014年，學校又用市教育附加費100萬元、市財政經費100萬元改造維修了舊教學樓，還在山坡上開辟出一塊場地，修建了新教學樓和籃球場。

　　如今，新場地比舊場地高出十幾米，幾十級臺階將學校分成上下兩部分。上面的孩子是家長主動送來的，戒網癮，培養學習興趣;下面的孩子是警察送來的，他們觸犯了法律，但因未達到刑事責任年齡或者違法性質輕微在這里改造。

　　平時，兩類孩子被嚴格隔離。沒有老師帶著，上面的不能下來，下面的也不能上去，更不能講話。周紅解釋，這樣做是為了避免“交叉感染”，“上面的再走錯一步，就有可能變成下面的。”

　　兩類孩子的課程設置也不一樣。上面的除了法律課、傳統文化、心理輔導，還有與普通中學同步的文化課;下面的學《三字經》、《弟子規》、法律知識，還要參加體能訓練和生產實踐。

　　據邵陽市綜治辦統計，8年間，邵陽市工讀學校累計教育轉化問題青少年4018名。2018年7月的數據顯示，當時在校的86名學生中，被公安機關強制送讀的46人。

失去執行場所的收容教養

　　如果是在2013年勞動教養制度被廢止前，朱琦琦、劉強這樣的孩子很可能會被送到勞教所，接受收容教養。

　　在中國，收容教養是對實施了犯罪行為而不予刑事處罰的少年適用的強制性教育、保護和矯治措施，主要針對未滿16周歲的少年。

　　這個概念最早出現在1956年。當年2月7日，最高法院、最高檢察院、司法部、公安部、原內務部在《對少年犯收押界限、補押手續和清理等問題的聯合通知》中提到，對于13-18周歲的、無家可歸的未成年人，犯罪程度尚不夠負刑事責任的，“應由民政部門負責收容教養。”

　　在中國政法大學法學院講師苑寧寧看來，當時的收容教養更像一種社會管理性質的救濟措施。

　　1957年，北京市公安局根據市委指示，開始對違法犯罪少年適用收容教養以取代逮捕判刑。1979年，收容教養被寫入刑法，規定“因不滿16周歲不予處罰的違法少年，責令父母或監護人加以管教，在必要的時候，由政府收容教養”。

　　事實上，中國對未成年人違法犯罪行為的處置被分為兩類。一類是年滿16周歲觸犯刑法的未成年人，和年滿14周歲、不滿16周歲犯故意殺人、投毒、販毒等8項嚴重暴力犯罪的少年。他們需要為自己的行為承擔刑事責任，經過法院審判后，被送往未成年犯管教所服刑。

　　另一類是不滿14周歲的未成年人，以及已滿14周歲、不滿16周歲，犯8種嚴重暴力犯罪以外的罪錯者。他們不承擔刑事責任，不進入司法程序。

　　“針對第二類情況，一般就是交由家長管教或送專門學校。如果違法情節非常嚴重，有必要的，由政府收容教養。”苑寧寧說。

　　1986年，司法部頒布《少年管教所暫行管理辦法(試行)》，將收容教養人員安排在少年管教所(后更名為未成年犯管教所)收容，但是單獨編隊。

　　后考慮到少管所關押的都是被判實刑的少年犯，不利于被收容教養的少年改造，司法部又于1996年1月做出決定，將被收容教養的未成年人移交到勞動教養所執行。

　　因為缺乏關于收容教養程序性規范，在很長一段時間內，收容教養程序也在參照勞動教養的相關規定。

　　“但實際上，除了極端惡性案件外，一般的孩子都會交由父母加強管教。”中國青少年犯罪研究會常務理事張荊說，特別是1995年10月公安部下發《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規定》后，“明確了未成年人違法犯罪送收容教養應當從嚴控制，凡是可以由其家長負責管教的，一律不送。”

　　變化發生在2013年。當年12月28日勞教制度被廢止，勞教所隨之成為歷史。失去執行場所的收容教養難以為繼，那些既不能判刑、又不能放棄管教的孩子們到底該被送到哪里，成為一個新的問題。

不再招收涉嫌嚴重犯罪的孩子

　　苑寧寧告訴新京報記者，除了被監護人領回家嚴加管束外，一部分孩子被轉移到了工讀學校。

　　長沙市新城學校(下稱“新城學校”)就曾接收過這樣的孩子。

　　2004年11月恢復重建之初，該校還叫長沙市工讀學校。與邵陽市工讀學校的民辦公助性質不同，當年的新城學校是湖南省唯一的由財政全額撥款、公辦性質的工讀學校。依據預防未成年人犯罪法，具有“曠課”、“攜帶管制刀具”等9種不良行為，“糾集他人結伙滋事，擾亂治安”“多次偷竊”等9種嚴重不良行為，以及有違法和輕微犯罪行為的未成年人，可以被送到這里矯治、教育。

　　“剛復建時，學校的圍墻有四五米高，校園里常年停著警車。”新城學校的一名老師說，那時，大部分孩子是被社區或派出所強制送來的，年紀比較小，“都是在社會上混了幾年的那種，根本不像學生。”

　　這名老師教過一個女生，十三四歲，常年混在酒吧，吸毒，送來時得了性病;還有一些在外面小偷小摸，經常撬汽車尾箱。

　　但這樣的孩子，新城學校只接收了兩年。

　　“一方面，2006年前后出現了一些民辦的強制性管理學校，管理模式和我們不同。”新城學校副校長梁樹柏說，那些學校不放假，家長把孩子送進去就不用管了。

　　另一方面是管理權限問題。“我們畢竟還是學校，對學生不能強制，更沒有執法權。不能打罵，更不能體罰，只能對學生進行思想教育。”新城學校副校長周向紅說。

　　2019年春節前，主管學生教育的許老師被學生打了。當時，打人的學生和另一名老師起了沖突，許老師去處理，正坐在椅子上給學生做思想工作。沒想到，學生一巴掌打過來，許老師挨了一個耳光。

　　這件事在老師中反響很大。有人認為他留在學校會讓老師害怕。但周向紅認為，如果連新城學校都不能包容這個孩子，他就真的很難繼續學習了。在周向紅的調解下，學生接受處罰后留下了。“所謂處罰，就是寫檢討書、公開檢討，另外要和老師道歉。”

　　周向紅說，新城學校現在明確不招收涉嫌惡性犯罪案件的未成年人。“之前很多人說湖南沅江殺母案中的孩子要來我們學校，但并沒有。這種孩子不是我們的招生對象。”

　　2012年，新城學校徹底更名，招收具有不良行為、嚴重不良行為和有違法和輕微犯罪行為、不適合在原校學習的中學生。被家長送到這里的孩子，多數有厭學、網癮、叛逆等問題，但極少有涉嫌犯罪的學生，更不會涉及殺人、搶劫等嚴重暴力犯罪。

　　如今，學校的監獄式高墻和大鐵門早已拆除，具有造型感的石頭門廊和電動伸縮門和普通學校沒什么兩樣。

　　像新城學校一樣，全國許多地方的工讀學校做出了類似改變。由于管理權限、管理尺度等問題，他們在招生時漸漸退到了犯罪這條紅線之后，他們接收的問題最嚴重的孩子也只是涉嫌輕微違法。

　　2019年3月8日，全國人大代表、湖南省永州市藍山縣毛俊村黨支部書記廖仁旺向大會提交了《關于健全預防未成年人犯罪的教育監管體系建好辦好工讀學校的建議》。他希望每個市州都能建一所工讀學校，具有嚴重不良行為甚至犯罪的不滿十四周歲而家長無力管教的未成年人，要依法強制性送到工讀學校接受教育。

能否送進未管所

　　除了工讀學校，有些“犯了事”的孩子會被送進未成年犯管教所。

　　據東南網2014年報道，一對11歲雙胞胎男孩涉嫌故意傷害致人死亡后，被送往福建省未管所收容教養。

　　與工讀學校不同，未成年犯管教所是未成年人的監獄，專門關押14-18周歲被判實刑的未成年犯。其中，年滿14歲、未滿16歲的未成年犯，都是因為殺人、放火、強奸、搶劫等8種嚴重暴力犯罪被判刑的。

　　“理論上來說，那些不到刑事責任年齡的孩子，不能進入司法程序，不能被判刑，因此不該進入未管所。”苑寧寧說，但這些孩子的家庭監護能力很弱，如果不能去工讀學校，把他們留在社會上放任不管，可能出現更嚴重的問題。“所以從維護社會治安的角度考慮，通過多部門協調，司法部發過一個內部通知：公安機關做出收容教養決定后，可以根據需要(將這部分孩子)移送到未管所，由未管所代管。”

　　據苑寧寧介紹，遇到這樣的未成年人，負責偵辦案件的基層公安機關需要通過內部程序向省級公安廳申請，公安廳認為可以適用收容教養并批準后，再由基層公安機關作出收容教養決定并交付執行。“一般情況下，被收容教養的未成年人會先被移送至司法行政部門，由當地的監獄管理局交給未管所代管。”苑寧寧說，這種方式沒有法律授權，也是違反法定程序的，但在一些地區確有嘗試。

　　苑寧寧在甘肅未成年犯管教所就遇到過這樣一個孩子，只有13歲，已經殺了兩個人，沒有父母，被政府收容教養。

　　另一個問題出在“代管”，代管是代為管理，而非正式羈押。他們與真正的未成年犯穿不同的衣服，單獨關押，不戴戒具，不用從事勞動。但在代管期限上，法律沒有明確規定，有些地方會把這些孩子一直關在里面，直到成年。苑寧寧說，這很不合理，可能變成一種變相羈押。“如果孩子的父母要打行政訴訟去告狀，也是很大的麻煩，司法行政部門敗訴的風險很大。”

　　北方某地的未管所就有過這樣的案例。當時，未管所代管了兩名收容教養的孩子，派駐檢察官便不斷發出檢察意見書和糾正違法通知書，表示在未管所收容教養是違法的。

　　“未管所也很困惑，這是上級部門協調下來的，我能有什么辦法?但是換個角度看，如果孩子在未管所出現了意外，比如受傷，甚至死亡，作為法律監督機關的檢察院就會被認為沒盡到監督職責，就會被追責。”苑寧寧說。

　　據知情人士透露，全國人大社會建設委員會今年將重點推進修改《未成年人保護法》，并形成《預防未成年人犯罪法》修訂草案和修改說明，經委員會全體會議審議通過后，預計將提請2019年10月召開的全國人大常委會會議進行初次審議。主要修改方向為增加未成年人違法犯罪后的多樣性處置措施。

　　“措施之一是激活收容教養，明確執行場所，適用程序方面希望能夠司法化，像辦理一個案件一樣，經過相關部門，而不是公安一家說了算，這樣也是為了防止公安機關權力濫用。”上述知情人說。

　　第二是對于具有法定情節的孩子，不管監護人是否同意，都可以通過相關部門做出決定的方式，強制轉入專門學校學習。

　　此外，此次修改還可能提出社區矯治性質的措施，由社工跟進，幫孩子執行有期限的矯正計劃，慢慢糾正問題。上述知情人士說，“這樣一來，有些孩子就不用去工讀學校了。”

　　對此，查玉春對媒體表示，希望在預防未成年人犯罪法中增設對未達刑事責任年齡涉罪未成年人的預防、矯治專門章節。查玉春認為，可依據未成年人違法犯罪嚴重程度，開展有針對性的個別矯治，引入社會化幫教、網格化管理，預防其再犯罪，幫助其順利回歸社會。

　　據了解，目前，兩部法律的修改意見正在擬定之中。

　　(為保護隱私，文中未成年人均為化名。)

　　新京報記者 王翀鵬程 湖南長沙、邵陽報道